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河北瀛冀律师事务所:新形势下问题金融机构的风险处置与法律保障
发布时间:2023-12-27 09:25:19   作者:   点击: 198 次

【摘要】

        贯彻法治思想,坚定法治理念,勇敢开拓前行

        维护金融安全,保障与服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大任务,是金融法治的根本目标。金融法治的发展与完善,不仅需要金融监管和金融司法在分工负责基础上加强沟通,也需要理论与实践的充分交流。本文将从”问题金融机构风险处置与法律保障”出发,以维持金融体系整体稳定、保证关键金融功能可持续性和保护利益相关者为总体目标,推动深化金融供给侧结构性改革、促进金融业高质量发展。我国在经济高速发展的40多年间,问题金融机构风险处置机制初步形成,从法律体系建设、风险处置主体、处置流程、处置资金来源等多方面进行健全和完善,从实践来看,达到了一定的效果。我国金融市场的相互联系和复杂性日益加强,问题金融机构风险处置难度也随之上升,仍存在一些亟待解决的问题。有鉴于此,我国应持续完善问题金融机构处置的顶层设计,健全相关法律体系,统筹协调各部门职责分工,制定满足处置目标的最优处置策略,选择合适的处置形式,提高风险处置的可操作性和有效性,充分保障存款人与投资人权利,确保金融体系的稳健运行。

【关键词】

        问题金融机构 金融风险处置 金融稳定 金融监管 金融法律保障

【正文】

       2023年,党中央、国务院加强了金融监管的相关部署,组建了中央金融委员会和中央金融工作委员会、成立国家金融监督管理总局,进一步完善了我国金融监管体制,为全面加强金融监管做好了顶层设计。未来几年,全面加强金融监管将成为我国金融工作的重中之重。具体来看,就是要全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管,持续监管,消除监管空白和盲区,尤其是跨业、跨市场的金融业务,不同类型机构间的交叉业务,非法集资、欺诈销售、操纵市场、信息泄露等违法违规行为,多层嵌套的复杂运行结构或金融产品,各类金融行为的事前事中事后的全过程监管,以及对中小金融机构、地方政府债务、房地产市场等重点风险领域的监管。全面加强金融监管,将有助于加快建设中国特色现代金融体系,为我国经济的高质量发展提供一个健康、稳定的金融环境。

      中央金融工作会议指出,加强和完善现代金融监管,强化金融稳定保障体系。对问题金融机构的风险处置是维护金融稳定、完善现代金融监管体系的关键步骤之一。问题金融机构风险处置主要是指对那些存在重大违规问题或风险的金融机构进行整治和清理,防止其出现金融风险扩散现象并保护市场和消费者利益。问题金融机构不仅自身存在各种形式的风险,并且通过资产负债关系、支付清算、流动性乃至市场情绪而与金融体系的其他机构有着广泛而密切的联系。如果问题金融机构风险得不到及时处置,就可能会在金融市场形成连锁反应,甚至引发系统性金融风险,给金融体系和实体经济带来不可预估的影响。因此,要依法将所有金融活动全部纳入监管、有效防范化解金融风险,切实提高金融监管有效性,这对于保护相关投资者和金融消费者的利益至关重要。

       目前,随着防范化解金融风险工作的有序推进,金融风险处置已从金融产品和业务层面逐步延伸至金融机构层面,问题金融机构的处置变得愈发重要。同时,加强金融监管和处置问题金融机构也是深化金融供给侧结构性改革、促进金融业高质量发展的重要举措。随着中央金融工作会议要求加强对中小金融机构加强监管和处置力度,为问题金融机构恢复正常经营或平稳有序退出提供了强有力的政策和法律保障。基于此,本文围绕梳理问题金融机构处置概念与核心内容的基础上,对我国问题金融机构处置机制的历史沿革与存在的问题进行了分析,并就风险处置与法律保障提出建议。

        一 问题金融机构的定义与类型

       根据《中国金融监管报告》所述,问题金融机构是指经营出现严重问题,若不及时采取风险处置和救助措施将发生挤兑风险或破产倒闭的金融机构,也称“高风险金融机构”。问题金融机构是包括出现资不抵债、流动性风险、偿付性风险或未满足监管标准这几种情况中的一种或多种,运营偏离稳健状态,除非立即采取改善措施或经济援助,否则将可能面临破产、倒闭的金融机构。主要包括问题银行、问题证券公司与保险公司、问题金控集团、问题地方金融机构。

       根据巴塞尔银行监管委员会的报告,问题银行是指流动性或偿债能力已经受损的银行,或在财务资源、风险状况、经营模式、风险管理系统及控制、治理及管理质量等方面存在问题,导致流动性或偿债能力即将受损的银行”。商业银行一旦经营出现问题,造成的风险便会波及与其有业务往来的其他金融机构和实体企业,导致金融市场资源配置功能暂时性或部分受损,对金融体系稳定运行带来严重危害。

       问题证券公司与问题保险公司在金融机构风险处置中也占据着不小的比例。问题证券公司是指根据《证券公司分类监管规定》分类评价为D、E类别,且潜在风险可能超过公司可承受范围及因发生重大风险被依法采取风险处置措施的证券公司。由于证券公司与其他金融机构的业务关联性较强,同时证券操作也具有公众普及性,证券公司运营状况关系到广大投资者的利益,对资本市场稳定和经济社会健康发展具有重要作用。问题保险公司是指由于偿付能力不足可能面临破产、倒闭的保险机构D。相比商业银行、证券公司等金融机构,保险公司发生风险时复杂性、关联性更强。

       问题金融控股公司是指因风险暴露或出现严重经营违规,对金融体系乃至国民经济造成较大影响的金融控股公司或集团。在《金融控股公司监督管理试行办法》推出之前,我国在监管层面缺乏对金融控股集团和大股东控制的监管细则,导致集团内部金融风险未能得到有效控制,金融腐败和违规违纪金融活动时有发生。尤其是部分投资者通过交叉持股、虚假注资等违规手段成为金融机构的大股东,控制董事会和决策层,导致内控制度失效,造成严重的风险隐患。问题金融控股公司一旦出现危机,便会因复杂的股权关系而导致风险迅速扩散,因此必须对其加以及时的治理和处置。

       问题地方金融组织种类较多,且每类企业经营模式各不相同,其存在的风险也不尽相同,地方金融组织在经营过程存在的共性问题主要有公司治理不健全、内部制度不健全或未落实、风险管理不严格、关联交易不规范等。地方金融组织作为我国多层次金融机构组织体系的一部分,其持续健康发展关乎我国经济社会稳定,所暴露的风险不仅局限于单个公司内部,还存在向其他经济实体扩散传导的可能。随着对金融业监管的加强,中央及地方各级监管部门对地方金融组织的监管规定,特别是经营规则及风险防范方面的规定陆续出台,监管力度逐渐加强。地方金融组织应对自身存在的风险予以充分重视,并积极进行化解。

       二 问题金融机构处置的历史演进

       改革开放以来,我国共经历了三轮问题金融机构的风险处置,其中主要问题金融机构的特点和处置方式都存在较大差异。

       第一轮问题金融机构的出现集中在1998年前后,主要包括广东国际信托、中国农村发展信托等具有国资背景的信托机构和地方信用社。我国信托业自设立以来长期定位不清,不少信托机构经营管理混乱,缺乏清晰的风险防控体系,偏离信托主业,大量违规从事银行和证券业务,在房地产市场和股市进行了大规模的投机行为,在宏观经济下行后发生了巨额亏损。类似地,地方信用社也大量存在高息揽储、非法资金拆借、违规贷款等行为,在房地产等投机泡沫破灭后集中出现风险暴露,并引发了风险传染的次级效应。在海南省,“带病重组”的海南发展银行兼并了濒临破产的28家信用社而导致资产质量严重恶化,并引发了挤兑风潮,最终走向关闭清算。本轮问题金融机构的处置基本依靠行政手段(破产清算、解散、关闭等),中国人民银行发挥了主导作用。在金融体系市场化仍处于初级阶段的情况下,这种风险处置方式是监管当局的正常选择,确实对于快速遏制金融风险传染、维护金融体系稳定发挥了积极作用,但它也显示出了一些弊端。一是处置过程中的法律法规缺位,对于问题金融机构的消费者权益保护、债务清偿、并购重组等均缺乏具体规定。二是以公共资金承担处置成本,自然人债权在处置过程中基本得到了偿付,法人机构债权则得到部分清偿。三是机构债权清偿过程过于漫长,尤其是法人机构的债权偿付迟迟难以推进,严重影响了机构债权人的合法权益。

      第二轮问题金融机构出现在2003年至2007年,主要包括南方证券、华夏证券、大鹏证券、联合证券等券商机构。早期的证券公司缺乏完善的公司治理,内控与合规长期缺位。一部分券商机构经营过程中频繁进行股票投机,通过挪用客户资金和委托理财业务进行融资,部分证券公司还存在操纵市场、违规担保、股东抽逃资本等违规行为。随着我国股票市场的结构性调整,证券业出现行业性亏损,资金链迅速断裂,导致偿付危机。本轮问题金融机构的处置仍然由政府部门主导,但相对于第一阶段有了一些新的特点。处置过程中综合运用了政府救助、并购重组、关闭撤销、破产清算等处置方式,并且引入经营稳健的金融机构参与问题金融机构的处置。在这一阶段,监管部门还着力改革完善相关制度,先后施行了第三方存管、买断式国债回购制度等,对证券公司自营股票账户进行实时监控,并于2008年制定了《证券公司风险处置条例》,对规范证券公司的经营行为和防范风险起到了积极的作用。不过,这一阶段问题金融机构处置的资金来源仍然单一,主要依赖公共资金,并且多部门联合“集中办案”的处置方式占用了大量监管资源。

       第三轮问题金融机构处置集中在2018年以来,其中问题金融机构以民营金融控股公司及其下属地方金融机构为主,主要包括“安邦系”、“明天系”与“海航系”等。2021年《银行保险机构大股东行为监管办法(试行)》颁布以前,我国缺乏对银行保险等金融机构股东行为的监管细则,这使得民营资本可以通过增资扩股和受让股权等方式逐步取得金融机构的控制权,通过交叉持股、虚假注资等手段违规成为金融机构的大股东。问题金融机构的实际控制人架空公司治理体系,绕过内控机制,通过关联交易、资产担保及资金挪用等手段侵占资金,严重降低机构资产质量,最终不仅导致金融机构倒闭,还造成了潜在的系统性风险。本轮问题金融机构的处置是我国近年来“金融风险攻坚战”的重要内容,中国人民银行、银保监会和地方政府按照“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”的方针,成功处置了一批高风险金融机构。相较于前两轮问题金融机构的处置,本轮处置具有处置介入及时、参与处置主体较多、处置资金来源多元化等特点,综合运用了收购承接、资产剥离、引战重组等多种处置工具,并且首次对问题银行的二级资本债实施了全额减记。从处置效果来看,本轮处置最大限度地保护了存款人等个人客户的合法权益,有序打破了刚性兑付,对于恢复市场秩序、守住系统性风险底线和维护社会稳定具有重要意义。

       第四轮问题金融机构处置应以二十大和中央金融工作会议精神为指导,全面加强金融监管,有效防范化解金融风险。切实提高金融监管有效性,依法将所有金融活动全部纳入监管,全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管,消除监管空白和盲区,严格执法、敢于亮剑,严厉打击非法金融活动,及时处置中小金融机构风险。具体做法包括:第一是严格监管中小金融机构,明确限制跨区域经营,避免风险跨区域传染,其背景是近年不断暴露的中小金融机构危机;第二是加快中小金融机构风险处置步伐,“有序化解高风险中小金融机构风险,推动兼并重组,该出清的稳妥出清”,意味着以村镇银行、农村金融机构以及城商行等高风险中小金融机构的化解进程将会加快,汽车金融、金融租赁、信托等其它高风险非银行金融机构同样也是如此,如天津国泰金融租赁近期被宣布破产,这是首家被宣布破产的金融租赁公司。再比如,之前被宣布破产的华泰汽车金融、恒大人寿以及目前正陷入困境的部分信托公司(如安信信托、四川信托和中融信托等)等;第三是拓宽银行资本补充渠道,做好产融风险隔离,主要是从法人治理角度来说的,可能还考虑到国有大行的资本补充压力较大这一因素。后续政策层面将进一步丰富金融机构的资本补充工具,加强金融机构的股东、股权与关联交易治理。

       三 问题金融机构处置机制的问题与不足

       随着我国金融市场的逐步完善,金融监管等领域的制度建设逐步加强。从三轮问题金融机构的处置实践来看,我国金融市场的相互联系和复杂性日益加强,问题金融机构处置难度也随之上升。我国政府在三轮金融风险处置过程中,不断深化市场化、法治化的处置渠道建设,处置制度和处置能力都有了较大提升,规范化处置机制初步形成,但仍存在一些亟待解决的问题。

      (一)问题金融机构处置的法律体系亟待完善金融机构由于具有高杠杆性、高复杂性和强外部性等特性,普通的企业破产制度不能完全适用于金融机构处置,需要有专门的处置法例相配套。虽然我国现阶段初步形成了问题金融机构处置的法律体系,但仍存在以下三方面的问题。一是缺乏针对问题金融机构的专门规则。我国的《企业破产法》授权国务院制定金融机构实施破产的具体法规,但目前尚未落地。2022年出台的《金融稳定法(草案)》在宏观层面纳入了金融风险处置,但对于问题金融机构的处置规定仍较为笼统,在风险识别、资金使用、处置方案等方面缺乏细致的处置流程。二是不同法规之间缺乏有效的衔接。我国问题金融机构处置的过程中,程序法与金融机构实体法的协同衔接不够完善,行政权和司法权的衔接不足。例如,《企业破产法》中规定了金融监管部门可以就问题金融机构向法院提出重整申请,但《商业银行法》中并未就申请重整的情形做出明确规定。2023年3月中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》,对于中央与地方的监管职能做出了新的规定,相应地,问题金融机构处置主体也需要加以明确,审议中的《金融稳定法(草案)》和《地方金融监管条例(征求意见稿)》的相关内容也需要进行调整。

      (二)问题金融机构的判定标准和判定流程有待细化

       问题金融机构的判定是风险处置的基础,细致的判定标准和流程不仅有助于后续风险处置工作的顺利开展,也有利于市场建立明确的预期,提高处置的透明度。

      在问题金融机构的判定标准上,我国现阶段主要依据行政规定或《企业破产法》的相关规定,即只要金融机构存在资不抵债和无力清偿到期债务的情形,一般都会被纳入行政化的处置程序中,缺乏更为细致的判定标准。清晰的问题金融机构判定流程可以降低政府部门间的沟通成本,从而提高实际处置过程中的判定效率。在此方面,我国《金融稳定法(草案)》尚未做出具体规定,问题金融机构的判定流程尚不够清晰。            

      (三)问题金融机构处置工具的使用尚待优化

       一般来讲,对于问题金融机构的处置工具可以分为流动性救助、内部纾困和外部处置三类。流动性救助工具包括央行和财政部门的紧急贷款,主要针对具有流动性危机的金融机构。内部纾困工具是指强制由股东或无担保债权人承担损失,包括股权和债务减记、债转股等手段。外部处置工具则是由监管当局在接管问题金融机构后,通过过桥机构、收购承接、资产分离等手段进行风险处置。我国在近些年的金融风险处置中,通过同业存单、常备借贷便利等流动性救助工具,债务减记等内部纾困工具,以及资产分离、收购承接等外部处置工具成功处置了安邦集团、包商银行等重大金融风险,但在使用条件和使用顺序上有待进一步优化。如处置包商银行过程中,我国首次使用了债务减记等内部纾困工具,但减记时收购承接等外部处置已经完成。

      (四)公共资金使用机制仍需完善

      我国在问题金融机构处置中较多依赖公共资金,对问题金融机构进行的收购承接、资产分离和股权重组多在政府部门的主导或斡旋下完成,转让对象多为中央或地方政府控股的金融机构,社会资本参与风险处置的渠道和激励机制建设不足,私营部门参与度不高。例如在包商银行的处置过程中,由于缺乏战略投资者参与包商银行重组,只能由存款保险基金作为第一大股东参与蒙商银行的设立。再如保险保障基金对安邦集团的救助耗费了52%的资金余额。公共资金的过度使用强化了政府兜底的刚性兑付预期,不利于形成市场纪律的硬约束。与此同时,我国财政部门在风险处置过程中的职权未得到清晰界定,《金融稳定法(草案)》中仅指出财政部门按规定履行相关职责,没有具体说明各级财政部门的职权范围和救助条件,这也影响了公共资金的使用效率。

       常态化的处置资金退出机制不畅。目前,我国已成功使用公共资金完成了包商银行、安邦集团等的风险处置,但公共资金在新设立的机构中均占有较大股份,尚未完成公共资金有序退出。这实质上把临时性的救助转为了长期性的控股,不利于公共资金的可持续运用。其中的问题主要有两个方面。一是法律层面上尚未对公共资金的退出渠道和退出时间做出细致规定,影响了处置资金的回收效率和可持续性。二是实践中问题金融机构处置后的公共资金退出困难。保险保障基金作为大家保险持股比例达98%的第一大股东,已持股三年,其间虽通过北京金融资产交易所等渠道尝试进行股权挂牌转让,但由于缺乏私营资本参与竞标,截至目前仍未成功,而保险保障基金在中华联合保险中的股权历经九年时间方才完成转让。在新华人寿的处置过程中,保险保障基金将股权转让至同为公共部门的中央汇金公司。在这种情况下,公共资本不仅承担了危机期间的处置责任,更承担了处置完成后金融机构的经营风险。

      (五)地方政府在问题金融机构处置过程中的角色有待厘清

      尽管问题金融机构处置由中央监管部门主导,但在地方问题金融机构的处置中,地方政府仍然可以发挥重要的作用。从以往的实践来看,地方政府在问题金融机构处置过程中很容易出现地方保护主义倾向,往往更为关注地方经济和财政收入的增长,在风险处置方面存在中央兜底的侥幸心态,也因此导致问题金融机构处置中的道德风险。由于地方金融机构与当地经济发展深度绑定,出现问题后,地方政府主观上希望进一步保全问题金融机构,客观上又较为依赖中央政府给予的风险处置资金等方面的支持。处置完成后,地方政府在重组完成后的金融机构中一般仍会占据较大股份,一定程度上存在地方政府收益内部化、成本外部化的现象。

       四 问题金融机构的处置目的与核心要素

      作为金融监管体系的重要组成部分,问题金融机构处置的目标具有多元性。问题金融机构处置的目标总体是一致的,都包含了维持金融体系整体稳定、保证关键金融功能可持续性和保护利益相关者这三大要素。

       结合我国目前金融风险防范与处置的所处阶段与现实情况,《中国金融监管报告》提炼出处置问题金融机构应包含的六个核心要素。

      (一)确保速度、透明度和可预期性

       首先,问题金融机构的处置要确保快速高效。全球主要经济体均为问题金融机构的早期纠正、接管和关键处置环节设置了时限要求和触发条件。一是触发处置的启动机制要快速。快速的触发金融机构处置的启动机制有利于尽早实施金融机构的自救措施和外部救助手段,可以尽量挽回损失。这一机制应确定能够判定金融机构经营失败的明确标准和适当指标,支持启动处置决策的制定,确保金融机构在资不抵债或股东权益消耗殆尽前及时、尽早启动处置。二是处置的整个过程要高效迅速。只有以最快速度完成问题金融机构的处置工作,才能将金融风险保持在可控范围,避免持续对消费者利益造成损害,破坏金融稳定。

       其次,问题金融机构处置要保证公平透明。公平透明的处置过程可以有效化解道德风险,避免对金融体系造成严重后果。一要保证金融机构的处置方式透明,以确保各类市场主体对处置信息的可获得性。处置资金的来源及筹集过程要公开透明,以防止暗箱操作、利益输送和不当交易;利益相关者在破产程序中的排序应是透明的并且相关信息应适当披露给存款人、保单持有人及其他债权人。二要保证监管和清偿公平公正。整个处置过程的监管要公平公正,以保障金融机构股东、债权人及投资者或纳税人等各方主体的权益;对债权人的清偿要明确各主体参与问题金融机构处置的损失下限,提高各主体参与风险处置的积极性。

      最后,问题金融机构的处置要稳定可预期。一是问题金融机构要满足可处置标准。通过对可处置性进行评估,监管当局和金融机构可以更清楚地了解处置可能涉及的各类风险,同时确定影响处置措施有效执行的因素和条件,包括内生性因素(如金融机构结构和基本功能)、外生性因素(如处置机制和跨境合作机制)、与被处置金融机构有关的因素(如金融机构的财务指标和经营状况)以及应急准备方面的情况等。二是问题金融机构的处置要能稳定市场预期。要运用符合市场规则的处置手段,以起到有效控制问题金融机构产生的负面影响、减少股东和债权人资金损失、保障纳税人权益的作用,进而稳定市场预期、提振市场信心、激发市场活力。

       (二)持续提供金融服务

       确保在金融市场中具有关键作用的系统重要性金融机构持续提供金融服务是维持金融体系稳定运行的保障。在恢复与处置过程中要保持金融机构金融服务的持续开展,特别是要维持其关键、核心业务不中断,以保证金融体系正常、稳定运行。要尽可能采取措施,确保系统重要性金融机构支付、清算、结算等功能的持续性,避免系统重要性金融机构陷入破产倒闭的境地。在不中断金融机构核心功能的前提下,保障其持续提供金融服务,可以尽可能地不影响金融体系运行和实体经济发展,不影响金融消费者的核心权益。

      (三)强化金融机构自救措施,明确处置资金来源和顺序

       明确问题金融机构以自救为本,金融机构应先自救纾困后再寻求外部救助,这是降低金融业道德风险以及预防金融危机的重要措施。我国审议中的《金融稳定法(草案)》规定问题金融机构处置过程中的资金来源和使用顺序为:被处置金融机构的主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本,对金融风险负有责任的股东、实际控制人对被处置金融机构实施救助;调动市场化资金参与被处置金融机构并购重组;存款保险基金、行业保障基金依法出资;危及区域稳定,且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损措施仍难以化解风险的,省级人民政府应当依法动用地方公共资源,省级财政部门对地方财政资金的使用情况进行财务监督;重大金融风险危及金融稳定的,按照规定使用金融稳定保障基金。

      (四)明确损失分摊机制

      损失分摊机制是问题金融机构处置中的关键要素之一,明确损失分摊机制可以有效减少纳税人损失,保障其利益,因此要明确风险处置中各方的职能定位,合理分摊处置成本。一是通过金融机构的自救机制,适当减轻政府和纳税人的损失。在行政处置中由政府和纳税人承担的金融机构破产损失,应通过自救机制转移至股东、管理层、债权人等,按照主体责任对机构破产损失进行分摊,不应只由公共利益承担。二是重点发挥存款保险公司在问题金融机构处置成本分摊机制中的角色作用。审慎合理使用存款保险基金,对个人存款和企业大额债权给予较高保障。三是灵活运用资产担保、共担损失以及给予资金支持等方式消除问题金融机构不良资产,最大限度地降低损失。四是完善各级政府金融管理体制,发挥好公共资金的兜底作用。根据风险程度、债权性质、资产缺口情况,由地方政府、问题金融机构股东、债权人及纳税人协议分摊损失。

      (五)有效降低处置过程中的成本

       对问题金融机构的处置要采取多种方式,尽量降低处置成本。授权处置当局根据问题金融机构的风险程度采取相应纠正、尽早干预和及时处置措施,争取以最小成本达成处置目标。对较早期和较小的风险问题采取早期纠正措施;当早期纠正措施无法实现风险化解的预期目标时,应采取更严厉、更迅速的强制补救措施;当问题金融机构风险迅速恶化、资产负债表出现较大问题且难以持续经营时,应立即启动处置程序,快速采取救助措施,防止风险继续蔓延,造成更大损失。通过实施跨境合作机制,降低跨境处置成本。处置机构应能够与外国处置机构就跨境信息共享、直接对外国在本国的分支机构开展处置、协商共同制订和实施处置计划等方面达成合作协议,有效降低在处置跨境机构时的通勤成本与处置成本。同时要加强各国中央银行、监管部门、处置机构和财政部门之间的信息共享,减少各部门机构间的信息搜集成本。

      (六)保证市场参与主体的权益

       加强对市场各参与主体的权益保护工作是金融风险防范化解的应有之义,对维护金融安全与稳定、促进金融业持续健康发展具有重要意义。第一,要保障消费者或投资者等纳税人的权益。通过问题金融机构自救措施,让损失主要由股东、管理层、无担保债权人分担,减少纳税人损失;在处置资金来源方面,设立存款保险基金和行业保障基金等,充分吸收纳税人承担的损失,进一步保障纳税人的权益。第二,债权人的损失下限应得到明确规定,即便承担相应损失,股东及债权人等的权益也应当受到一定程度的保护,避免其损失的加重。在问题金融机构处置过程中要遵循债权人清偿顺序和“避免进一步损害债权人利益”原则,如果债权人获得的赔偿比其在机构破产清算时所应获得的赔偿还要少,债权人有权申请补偿,以避免利益进一步受到损害。第三,被处置机构的董事和高管按照处置当局的指示采取行动时也应受到法律保护,相关合法权益要得到保障。

      五 问题金融机构监管与处置的逻辑分析

    (一)十八大以来相关政策文件中形成的央地协同金融监管格局2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“落实金融监管改革措施和稳健标准,完善监管协调机制,界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。”2014年,国务院向全国人大所作专项报告中又提出“进一步明确地方政府金融监管职责,落实对小额贷款公司、融资性担保机构和新型农村合作金融组织等领域的监管责任,切实发挥地方政府在防范化解区域性金融风险和打击非法金融活动中的重要作用。”2017年,全国金融工作会议召开后,在强调金融监管属于中央事权的同时,相关文件明确了地方金融监管部门的监管范围,即前述“4+7”地方金融组织,并再次强调金融风险的属地处置责任。其实,早在2015年《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》中,就提出“省级人民政府是防范和处置非法集资的第一责任人”,同时对非法集资的央地协同机制作了明确,即“中央层面,充分发挥部际联席会议作用,银监会作为牵头单位要进一步强化部门联动,加强顶层推动,加大督促指导力度,增强工作合力。地方各级人民政府要建立健全防范和处置非法集资工作领导小组工作机制,由政府分管领导担任组长,明确专门机构和专职人员”。这一意见也改变了2011年《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中规定的,由中国人民银行作为取缔决定的主体,地方政府辅助清理债权债务的基本职能格局。2020年《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中则又再次重申了,“依法依规界定中央和地方金融监管权责分工,强化地方政府属地金融监管职责和风险处置责任。”

       因此,有的学者认为目前地方金融监管模式是一种分层监管格局,也有学者认为地方金融监管存在央地分权。如果结合2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中,对央地分工作了一般性的表述——“属于中央事权、由中央负责的事项,中央设立垂直机构实行规范管理,健全垂直管理机构和地方协作配合机制。属于中央和地方协同管理、需要地方负责的事项,实行分级管理,中央加强指导、协调、监督。”——再结合前述政策文件表述来看,实际上在金融监管权的分配上,地方是配合中央进行监管,这一点在2023年《党和国家机构改革方案》也有明显体现,即“建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制,统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备”,地方政府对地方金融组织的监管要服从中央的统一规范,同时,地方监管机构也不参与持牌金融机构的监管。另一方面,在金融风险处置职责上,则明显突出地方负责,中央承担的是指导、协调、监督职责。也就是说,在监管职能上央地之间不存在权力的分配关系,而是地方对中央监管职能的补充;而在风险处置上,明确属于地方职责。因此,在现有金融监管架构下前述政策文件中形成的是监管与风险处置的二元结构。

    (二)二元结构下问题金融组织风险处置和市场退出需要处理的几对关系         问题金融机构的风险处置,一是订立“生前遗嘱”,制定详实可行的恢复和处置计划;二是“自救安排”,落实机构及其股东、实控人等主体责任;三是“注入基金”,必要时通过存款保险等行业保障基金和金融稳定保障基金予以救助;四是“及时止损”,及时让难以存续的机构退出市场;五是“快速启动”,当金融机构突然爆发风险时,启动处置机制必须有特殊授权安排。从问题金融机构风险处置与普通企业破产程序的差异来看,问题金融机构的风险处置是在金融机构财务陷入困境、非平稳安全运营的状态下,监管当局采取一系列旨在盘活或者帮助问题机构有序清算,使其核心业务和功能保持稳定,阻断金融风险扩散蔓延的制度。因此,问题金融机构的风险处置具有比较强的行政属性和监管目的,且风险处置过程中既包含了救助托管、重组等司法外程序,也包含了破产重整、清算等司法程序。在问题金融机构处置过程中,其资产处置的首要目的是化解金融风险,并尽可能减少普通金融消费者权益损失,因此在相应资产处置过程中并不完全系于债权人意思,也不能严格拘泥于平等清偿原则。

       基于这些区别,问题金融机构风险处置和市场退出需要理顺这样几对关系:          1.中央统一监管协调与地方风险处置的关系。目前的监管体制下,推动“一省一策”“一行一策”“一司一策”制定风险处置方案,以防范和避免给市场和机构造成衍生风险。这一化解思路意味着,各地方政府与金融机构自身需要承担风险化解的主体责任。金融机构由中央监管,地方金融机构由地方监管,一般金融机构风险处置由中央监管机制统一协调,地方金融风险处置交由地方负主责。《金融稳定法(草案)》第27条规定,“金融风险外溢性强、涉及范围广、影响程度深,严重危及金融稳定的,处置方案应当由统筹协调机制议定,按照程序报国务院批准后实施。情况特别紧急、必须临机处置的,统筹协调机制应当快速议定,按照程序请示报告后依法采取必要措施。”其中并未对跨区域地方金融风险是否仍贯彻三统二分原则作出明确规定。地方金融组织产生的风险与一般金融机构产生的风险在统一处置过程中最大的区别在于,一般金融机构可以依托中央监管机制来作为统一协调的抓手,而地方金融组织所产生的跨区域风险,不同区域之间需要协调配合,但是所有协调事项都交由中央统筹协调机制,在处置效率上可能受到较大影响。

       2.行政监管处置与司法程序的关系。就此问题涉及两个方面:一方面是行政处置与问题金融机构涉诉司法程序的协调;另一方面是行政监管处置与破产程序的衔接。前者体现为《企业破产法》第134条以及《金融稳定法(草案)》第37条(集中管辖)、第38条(中止诉讼、执行和仲裁)。实践中,集中管辖和“三中止”作为风险处置的常见方式,为问题机构的资产统一处理和统一分配、盘活处置资源提供了有力的司法支持。但是客观而言,集中管辖作为统一处理问题机构资产的方式,也面临一些问题。由于集中管辖本身是以当事人作为唯一识别因素的程序性机制,因此相关案件并不一定与财产处置存在必然联系,与此同时当大量非风险处置关联案件进入同一法院受理时,还可能占用法院有限的审判资源,反而影响了财产统一处置效果。虽然金融案件集中管辖在处理风险,确保监管统一性上有专业性优势,但是集中管辖案件并非皆属于金融案件的范畴,且金融审判专门法院以及专门审判庭也并不广泛设立,故在集中管辖的决策过程中需要在审判资源分配和统一处置需求之间进行必要的平衡。而中止诉讼、执行、仲裁虽然也是为了确保问题机构财产处置的统一,但是在实践中存在期限不确定等问题。         其次,目前法律规范中对行政处置与破产程序之间的衔接并没有作出明确规定。《企业破产法》第134条规定了金融监管机构可以就银行、保险、证券等机构向法院提出破产申请。《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第18条、第19条则对指定清算组作为破产管理人作了规定。上述内容构成了行政处置与破产司法程序衔接的原则内容。但是,实践中金融机构的行政处置过程较长,行政处置的结果为破产程序继受并没有法律明确规定。《金融稳定法(草案)》第39条规定,金融风险处置程序中,已经完成的资产核实、资产评估、资产保全、债权登记、财产处分等措施,人民法院经过审查后依法认定其效力。但是具体何种程序中进行审查,其实并不明确。同时需要指出的是,《保险公司管理规定》《证券公司监督管理条例》《信托公司管理办法》等对一般金融机构的退出作了详尽规定,但是地方金融组织的风险退出缺乏统一规定,目前仅上海、内蒙古、江西、湖北、贵州、福建等六省市在地方金融法规中规定了地方金融组织的风险接管、托管。由此可能造成在地方金融组织风险退出过程中无法依照《企业破产法》等相关规定形成风险处置和破产司法程序之间有效地衔接。         3.刑事程序和民事程序之间的关系。问题金融机构中相当一部分源于非法金融活动,由此牵涉到刑事犯罪和民事争议并行的问题。2023年全国金融审判工作会议召开后,对金融案件中刑民交叉问题从司法政策角度作了统一。即“刑事案件与民事案件涉及‘同一事实’的,原则上应通过刑事诉讼方式解决,刑事程序吸收民事程序;不属‘同一事实’的,刑事和民事案件分别审理,‘刑民并行’;在‘刑民并行’的案件中,如民事案件必须以相关刑事案件的审理结果为依据,民事案件中止审理,‘先刑后民’。”但在金融风险处置过程中比较难以“同一事实”作为判定民事程序、刑事程序先后的主要标准,因地方金融风险处置中主要立足于稳定金融秩序,保障资产统一处置,故刑事程序具有一定优先性,也有利于民事程序在证据认定、事实查明等方面更为接近客观真相,以充分保障投资者、金融消费者的权益。

     (三)金融创新发展要坚持市场化法治化轨道上推进

       金融创新因应经济社会发展需要不断推陈出新,进而谋求新的市场机遇和追求新的利润。但在金融创新提升金融服务的效率、提高金融普惠性的同时,创新中的盲目、高风险、高成本现象不容忽视,特别是现代科技的广泛应用使金融业态、风险形态、传导路径和安全边界发生重大变化,带来了更具隐蔽性和传染性的金融风险。金融创新一旦挣脱监管的束缚就会变成脱缰的野马,贪婪地玩起“钱生钱”“脱实向虚”的游戏,容易在垄断与杠杆的助推下累积、放大系统性风险。破解这些问题,亟待加强金融法治建设,弥补部分领域存在的短板弱项,不断增强金融法治建设的系统性、整体性、协同性。

       市场经济是法治经济,市场化和法治化相互交织。金融创新与金融监管如影随形,金融创新天然要求在市场化法治化轨道上推进。市场化意味着金融创新要有助于提升经济效率,在获取市场信息、配置金融资源方面发挥作用,引导金融机构在市场竞争中实现金融资源配置的最优化。金融创新以市场为导向,以提高金融服务能力和效率为根本目的,不是以规避金融监管为目的和脱离实体经济发展需要的“创新”。我们要围绕“使市场在资源配置中起决定性作用”这一主线深化金融市场化改革,不断强化市场规则、优化融资结构、完善机构定位,打造规则统一、监管协同的金融市场。一方面,通过建立健全金融要素市场化定价机制、推进利率和汇率市场化改革、加强金融衍生品市场制度建设等路径,持续优化金融产品和金融服务。另一方面,健全资本市场功能,提高直接融资比重,加强金融基础设施建设,为实体经济发展提供更高质量、更有效率的金融服务。把更多金融资源用于促进科技创新、先进制造、绿色发展和中小微企业,提高资金使用效率,做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。         法治化要求金融创新要以公平公正为准绳,在审慎监管前提下有序进行。动态把握金融创新的界限,把防范风险始终贯穿金融创新全过程,使监管能力建设与金融创新相适应,加快法治建设步伐,及时推进金融重点领域和新兴领域立法,不断优化金融生态,提升金融供给的质效和可持续性。从宏观层面看,完善现代金融监管体系,补齐监管制度短板,在审慎监管前提下有序推进金融创新,健全风险全覆盖监管框架,提高金融监管透明度和法治化水平。从微观层面看,通过完善中国特色现代金融企业制度、健全法人治理、推进金融机构改革、加强金融机构内控体系建设等路径,优化监管技术、方法和流程,实现风险早识别、早预警、早发现、早处置,提升金融机构的风险防控能力。与此同时,完善和加强金控集团监管,将金融控股公司纳入金融监管,推动产融风险有效隔离。稳妥发展金融科技,加快金融机构数字化转型。强化监管科技运用和金融创新风险评估,探索建立创新产品纠偏和暂停机制。

       六 完善问题金融机构处置机制和法律保障

       问题金融机构处置需要政府、司法机构和金融监管部门的统筹协调,不仅包括跨部门之间的事项协调,还包括中央与地方之间的监管分工和协调合作,这就意味着问题金融机构处置工作的推进需要各相关主体发挥合力,实现各部门、各地区间的协作联动。因此,应统筹协调中国人民银行、金融监管部门、财政部、国家发改委、人民检察院、人民法院和各地方政府的职责分工,制定满足处置目标的最优处置策略,选择合适的处置形式,提高风险处置的可操作性和有效性,确保金融体系的稳健运行。

      (一)完善顶层设计,健全相关法律体系

       问题金融机构处置与退出机制是金融安全的重要组成部分。要高度重视、未雨绸缪,完善制度建设,以科学的态度直面存在的问题和不足,推动高风险机构有序处置与平稳退出,确保我国金融稳定和金融安全。应根据2023年中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》,对《金融稳定法(草案)》做进一步调整,健全金融稳定顶层设计,对现有法律法规中零散的、不成体系的风险处置规定进行整合,特别是统筹《企业破产法》、《公司法》、《银行法》、《证券法》和《保险法》中关于问题金融机构处置的相关法规,弥补监管空白,理顺监管冲突,做好衔接工作,并重新修订《金融控股公司监督管理试行办法》,明确在新监管框架下的风险处置主体,细化风险处置和市场退出的相关规定。从《金融稳定法(草案)》本身来看,可以在以下方面继续完善:一是基于此次地方金融监管框架的调整,明确地方金融机构风险处置的主体和相关程序;二是鉴于当前存款保险机构的触发条件和运用方式有限,应细化明确存款保险功能定位并丰富存款保险在风险处置中的运用机制;三是当前对于风险处置和司法程序之间关系问题的描述是总体性的制度安排,有待进一步完善及细化。

     (二)持续提升问题金融机构治理水平

       问题金融机构处置应从股东资质、关联交易、组织架构等方面着手,强化中小金融机构治理体系和能力:一是对股东资质实行穿透式监管,及时清理不合格股东,杜绝将金融机构作为“小金库”和“提款机”;二是明确关联交易范围和流程,加大重大关联交易审查和监督,降低关联交易风险,防止大股东的不正当关联交易;三是优化治理架构和组织结构,实现“三会一层”充分履职,提升公司治理机制特别是制衡机制的有效性,并建立有效的流动性风险管理架构。特别是要选好“一把手”,提升关键和重要岗位人员专业素质和合规意识。

    (三)明确问题金融机构风险处置的牵头机制

     《金融稳定法(草案)》中对于跨省级区域的风险处置牵头机制并没有作出明确规定,而是在第27条中规定:“金融风险处置职责存在重大争议的,由统筹协调机制确定牵头处置部门。金融风险外溢性强、涉及范围广、影响程度深,严重危及金融稳定的,处置方案应当由统筹协调机制议定,按照程序报国务院批准后实施。”《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》第6条规定:“省级人民政府应当加强跨区域监督管理协作和信息共享,共同打击跨区域违法违规金融活动,金融委办公室对涉及跨区域监督管理协作的事项进行统筹协调,国务院金融管理部门及其派出机构给予支持配合。”对于一般金融机构而言,可以依托条线监管机制来解决风险处置问题。但是对于单一地方金融组织的风险发生跨省市传播时,应当从有利于风险统一处置角度,以资产所在地或主要经营所在地省市作为主要牵头处置机构,同时联合中央金融监管部门派出机构共同负责。

    (四)完善地方金融组织退出中行政处置与司法程序的衔接

      首先,需要进一步提高问题金融机构风险处置过程中的行政、司法效能和可预期性。对于风险处置过程中的“三中止”以及集中管辖,为了提高司法程序的透明度和可预期性,可以设定必要的条件和期限。从金融机构的风险处置来看,根据《保险法》第145条、《证券公司风险处置条例》第11条等规定,行政接管的期限一般为一年,必要时可以延长意见。参照该规定,实施中止诉讼、中止执行的期间也可以原则规定在一年内。而集中管辖对当事人的诉讼权利影响较大,涉及关联企业和关联诉讼众多,针对地方金融组织不同程度的风险特征,可以分别采取不同的司法措施:对于风险等级较低、范围较可控、可以适用《企业破产法》加以解决的金融风险,一方面可以通过破产重整简化处置程序,将行政处置和破产重整并行,提高处置效率,同时对于风险范围可控的问题机构案件,必要时也可由受理破产案件的法院依法集中管辖;其次,行政处置结果在事后的必要审查。实践中,金融风险处置过程中大量存在资产转让、业务转移等活动,或者由新设主体承接相关债权债务,这类基于行政指令或者行政决定所进行的民事权益转移,应当受到一定的合法性约束。《金融稳定法(草案)》第39条规定对于风险处置行政措施,法院“经过审查后依法认定其效力”。这只解决了处置措施效力在其他司法程序中的效力问题,并不是对处置措施本身的合法性审查。因此,建议增加规定利害关系人如果认为处置措施不合法的,可以在处置措施实施完成后,提出赔偿请求,由法院审理后判决是否准予赔偿。这样既解决了风险处置措施的合法性规制,又确保处置进程不至于受到影响。

      (五)加强市场化处置,鼓励市场主体参与

       从目前我国问题金融机构的处置实践来看,问题金融机构处置主要在政府和金融监管部门的主导下进行,这种行政主导的处置模式虽然具有较高的效率,但经常以大量的行政资源和公共资金为代价。应针对不同金融机构、不同风险问题采取不同的处置方式,细化监管部门介入的标准,使得处置程序透明公开,这样一方面可以稳定市场预期,另一方面可以鼓励和引导国有资本、社会资本和私人资本公平参与问题金融机构的处置和重组工作,营造透明公开的政策环境。同时,应采取更多差别化的措施,多措并举,综合运用现金清收、自主核销、不良资产转让和不良资产证券化等多种方式,进一步加大不良资产处理力度,提高不良资产处理速度。应放宽政策限制,鼓励更多市场主体积极参与不良资产处置,创新处置的方法和手段,提高不良资产处置市场供给能力。同时,地方政府要拿出更多“真金白银”,在税收减免、债务重组等方面有力支持问题金融机构不良资产清收处置。

      (六)灵活设置、使用风险分担方案和风险处置工具

       一方面,由于问题金融机构可能具有区域性或系统性特征,对问题金融机构进行风险处置涉及多方权责,同时也涉及各方风险分担问题,既要保护个人债权人的利益损失补偿,也要注重机构债权人的合法权益保障;在设计风险处置方案时中央政府和地方政府之间也应提前明确风险分担方案,避免地方政府过于重视地方利益和将风险处置压力向上传导。另一方面,要建立法治化市场化的处置机制,明确处置原则、职责、措施和工具,给予处置部门相应的法律授权,包括依法对被处置机构实施促成重组、接管、托管等,行使被处置金融机构的经营管理权;向第三方机构转移被处置金融机构的部分或者全部业务、资产和负债等。这两项新工具旨在实现风险隔离,使得承接主体能够尽快恢复经营,保障业务的正常开展,但在应用过程中应注意无论是新增第三方主体还是设立过桥银行和特殊目的载体,都要明确退出时机和退出方式,避免长期存续,应符合风险处置的临时性特征。

      (七)完善问题金融机构的判定标准,明确触发条件和时限要求

       完善问题金融机构的判定标准和触发条件的意义在于推动风险处置工作的提早介人,以尽早避免风险外溢、损失扩大和处置成本增加。借鉴欧美等先进经验,为问题金融机构的认定、早期纠正、接管和关键处置环节设置触发条件和时限要求。尤其在进入救助处置过程之前需要进行市场资源与公共利益评估,确认对于问题金融机构的救助符合公共利益并且不存在其他市场化救助方案。进一步丰富早期纠正措施,在原有补充资本、降低杠杆率、控制资产负债等基础上,采取限制分红、限制股权投资、停办高风险资产业务等措施,有效降低风险敞口。而且在早期纠正无法实现预期目标时,应尽快采取更严格的强制补救措施或立即启动处置程序。由于金融机构的资产价值与外部经济环境、金融市场条件和监管政策环境息息相关,无法对问题金融机构处置的整体流程设置规定时限,但为提高处置效率,应在关键环节设置明确时限要求,特别是完成接管的时限、债权申报时限、第三方主体或过桥机构的存续时限、被保险存款的偿付时限、金融稳定和行业保障基金的退出时限等。

       (八)规范公共资金的使用,完善公共资金退出机制

       公共资金的使用关系到金融机构道德风险和市场预期形成,对于问题金融机构风险处置的市场化和可持续性至关重要。应针对当前问题金融机构处置中公共资金使用存在的问题,明确公共资金的使用范围、程序和标准,畅通公共资金的退出渠道,从而抑制相关道德风险,提高公共资金的安全性和使用效率。风险处置进程中的资金来源主要包含人民银行流动性支持、AMC不良资产收购、存款保障基金及其他政府机构损失分担、战略投资者出资、地方政府注资等,我们认为应当按照股东、市场化资源、存保基金、地方财政、金融稳定基金的顺序使用资源。例如:财政部门在公共资金可通过发行债券参与问题金融机构风险处置,并采用事后收费制,在处置资产分配中享有优先求偿权,这样既可以实现市场化目标,也可以完善公共资金退出机制。此外,在问题金融机构处置的公共资金使用上,金融稳定保障基金具有特殊的意义。《金融稳定法(草案)》仅对金融稳定保障基金的使用方式做了原则性规定,缺乏细则。建议加快出台《金融稳定保障基金管理条例》,细化基金筹集、管理、使用和监督相关规定。

       面对新形势、新任务、新挑战,做好新时代新征程金融工作必须坚持和加强党的全面领导,以加快建设金融强国为目标,以推进金融高质量发展为主题,以深化金融供给侧结构性改革为主线,以金融队伍的纯洁性、专业性、战斗力为重要支撑,以全面加强监管、防范化解风险为重点,坚持稳中求进工作总基调,统筹发展和安全,牢牢守住不发生系统性金融风险的底线,坚定不移走中国特色金融发展之路,加快建设中国特色现代金融体系,不断满足经济社会发展和人民群众日益增长的金融需求,不断开创新时代金融工作新局面。